[摘要] 与城镇建设用地紧张相关联，我国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，阻碍了城镇化的进一步推进。
中国改革已近临界点，城镇化被视为最可能的改革突破口，而如何在土地改革上寻求破题则是推进新型城镇化进程的关键所在。
近期，由中国金融四十人论坛课题组完成的《土地制度改革与新型城镇化》报告（下称“报告”），从新型城镇化的视角下，为我国土地制度的改革，描绘了极其详尽的顶层设计。
“新型城镇化形势下需要加快土地制度改革，改革目标是提高土地利用效率，促进房价合理回归，保障我国粮食安全，解决城镇化融资问题。”报告提出，改革建设用地供地方式；允许地方政府发行市政债；征收房产税；转变粮食自给观等八项重大建议。
这份报告是“中国金融四十人论坛”内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》的子课题之一。此前，课题组还公布了《新形势下对外开放的战略布局》。
以土地“当量”换总量
从今后十年来看，中国城镇化仍然需要增加建设用地。原因在于，有2亿左右农村流动人口及其家庭成员入城定居，市政公用设施和公共服务设施水平还会进一步提高，这都需要持续、稳定的城镇建设用地投入作为基本保障。
提出土地制度改革具体建议及配套措施时，报告给出的条建议就是，大幅扩大城镇建设用地规划。而扩大城镇建设用地，面临的约束是18亿亩耕地红线的问题。
一直以来，中国地少人多。作为世界人口大国，中国用全球7%的耕地养活了世界22%的人口，成功解决13亿人吃饭的问题。坚持世界最严耕地制度，严守18亿亩耕地粮食安全警戒线，长期被视为中国发展过程中的不二选择。
“在过去若干年内，坚守18亿亩耕地红线的政策在保护耕地、确保粮食安全等方面发挥了重要作用。”报告称，严控土地供给、严控市场需求的管理方式造成土地资源的价格扭曲，既不利于优化土地资源配置，而且还导致人地矛盾突出，城镇建设用地供给紧张。
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与此同时，报告认为，坚守18亿亩耕地红线的政策只是对耕地总量的控制，缺乏对耕地质量的保护。目前，我国18.26亿亩耕地中，中低产田13亿亩。70%的耕地由于农田使用过量化肥、农药、工业污水排放等原因已受到污染，影响了我国粮食安全。
基于这一分析，报告提出了土地“当量”的概念，破题上述矛盾。
所谓土地“当量”，类似于标准煤的概念，即把各类具有不同粮食生产能力的耕地基于某一产出标准折算为标准值，用以对不同地域、自然条件和生产能力的土地进行统一计量、核算、评估和交易。
“以土地‘当量’作为土地计量、核算的标准后，不同地区的耕地和建设用地就有了统一的计量标准，这样就可以在范围内建立土地‘当量’交易市场，同时可以改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线。”报告还提出要转变粮食自给观。
上世纪90年代中期以来，我国粮食平均自给率达100.5%。近几年有所下降，2009年、2010年、2011年和2012年也分别达99.6%、99.1%、99.2%和97.7%。主要是因为我国把大豆纳入粮食中统计，近几年我国大豆进口较多，2010年以来每年进口量都在5000万吨以上，2012年进口量达5800多万吨。
“从国际经验看，粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的。可将扣除大豆进口后的粮食进口量与国内粮食总产量的比例控制在10%以下作为确保我国粮食安全的底线。”报告认为，在此基础上，扩大农业国际贸易与投资，一方面适度扩大粮食进口，另一方面鼓励国内农业投资“走出去”，这将有利于缓解国内耕地、水资源紧张压力。
松绑“土地财政”
与城镇建设用地紧张相关联，我国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，阻碍了城镇化的进一步推进。
在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企，房地产价格上涨；另一方面政府财政过度依赖土地收入，政府行为被土地“绑架”。与此同时，大量征地与被征地主体之间的利益平衡也变得越来越困难，由于补偿或者安置问题导致的群体性事件逐渐突出。
万得数据显示，2010年到2012年，国有土地使用权出让收入为29398亿元、33477亿元、28886亿元，占同年政府财政收入的比重分别为35%、32%、25%，占同期GDP的比重分别为7%、7%、6%。
大量的城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入。审计署的调查显示，2010年底政府性债务有40%左右是要靠土地来偿还的。
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此前，著名经济学家吴敬琏在接受《财经日报》采访时说，以赚取土地差价推动的旧型城镇化造成诸多问题，并称“过去几十年来，在这一造城运动中的土地价差保守在30万亿元左右”。
报告认为应改变供地方式，为此还提出了三个解决方案。“其共同目标是减少地方政府对土地财政的依赖，发挥市场资源配置作用。初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋同。”
具体来看，方案一，改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地。用地规划调整后，由政府承担土地购置、开发成本，并向土地使用者（开发商等）按零地价或接近零地价的低成本价格提供建设用地。项目建成后，销售价格不得包含土地价格或仅能包含低成本土地价格。
“这样，购房者购房时支付的房价不含地价或仅含低成本地价，但持有后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税。”报告称，此举可有效降低土地价格，从而降低房价，但在土地供给过程中容易产生寻租行为，也需要进一步研究如何实现土地资源的有效分配。
方案二，地方政府的卖地收入归中央。除征地成本外，地方政府所得的卖地收入上缴中央政府，以避免地方政府过度依赖卖地收入。这一方案对现行征地制度变动较小，但土地价格不一定能够下降，而且会增加中央政府和地方政府之间的协调成本。
方案三，政府退出征地过程，实现建设用地供给的市场化。除基础建设、公共设施等用地由政府直接参与征地外，政府不再参与土地征收、出让过程，这也是其他国家和地区土地制度的一般安排。
报告认为，这一方案的优势在于土地市场化改革一步到位，理顺土地供应和价格决定机制。但需对现行土地管理制度做较大调整，也依赖于农村集体决策机制的完善。
开闸市政债
走出“土地财政”困境后，城镇化的建设资金从何而来？
回答这一问题，可先看看城镇化的资金需求规模有多大。中国发展研究基金会秘书长卢迈在接受本报专访时估计，中国未来的城市化会拉动50万亿元规模的投资需求。
算法很简单，一个农民在城市里要安顿下来，大概需要12万元。目前已经有两亿多农民在城里面，还有一亿多到两亿要转移进来，也即客观存在总额40万亿~50万亿元的投资需求。
此前，地方政府获得城市基础设施建设资金，主要有两种方式：土地出让金和地方政府融资平台贷款。2012年末，地方政府融资平台贷款余额已高达9.3万亿，这一贷款被视为银行风险的主要来源之一。显然，50万亿的资金需求，再难靠上述两种方式获得。
“允许地方政府发行市政债。”报告称，在城市政府无从获得卖地收入且财政能力有限的情况下，政府购置和开发土地的支出可以通过发行市政债筹集，其偿付能力即土地开发项目未来所带来的现金流，包括可稳定征收的财产税、公共设施及服务的使用者付费、商业繁荣后带来的各种税收增收等。
其实，最近几年地方政府融资平台规模不断扩大，推出市政债，解套“土地财政”的呼声就一直不断。
早在数年前，中国人民银行行长周小川曾在公开场合表示过，通过“市政债+财产税”的组合，能够形成约束力有效的资金流在时间轴上平移，有助于解决中国城镇化过程中的融资问题，并且“有关部门正积极研究市政债推出事宜”。
德意志银行大中华区首席经济学家马骏也对本报表示，应该大力推动市政债市场的发展。一方面，通过发行市政债，可以缓解平台再融资和对银行还款的压力；另一方面，市政债市场的发展也有利于清理地方融资平台以及债务混乱的情况，并使地方政府成为一个可以评估信用质量的单一实体。
在具体的操作方式上，报告从短期和长期两个时间维度给出了不同的策略。
短期看，如果发行市政债暂时在法律上有障碍，可通过变通的方法设计相关的产品，如项目型地方政府债券等方式来实现。事实上，当前部分城投债就是基于这个原理。
从长远看，应尽快修订《预算法》，允许地方政府发行市政债。近年来，我国债券市场健康快速发展，也具备了引入市政债的条件。同时还进行了财政部代地方政府发债等探索，一些城投债在某种程度上也已与市政债比较接近。
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国五条难控地价 下半年楼市或不如上半年
今年前4个月土地购置均价上涨20%以上，5月以来土地市场供应大增，房企踊跃拿地。经济之声评论：地价居高不下，房价难以稳定。
据经济之声《央广财经评论》报道，新"国五条"细则全面落地之后，土地市场曾一度"急冻"，但5月初就开始出现急升势头。轰轰烈烈的"国五条"对房价确实起到了一定的稳定作用，但是对地价，现在看来恐怕还没有太大的影响力。4月份房地产景气指数小幅下行，但行业整体依旧活跃；1-4月土地市场回温明显，价格涨幅处于高位。前4个月，房地产开发企业土地购置均价是每平方米2289元，同比增长21.1%，增幅比1-3月份扩大6个百分点。从土地购置均价同比情况看，今年以来呈现明显的持续上升态势，前4个月增幅达到2年来的。
总体来说，房地产市场依旧保持高温，土地市场继续升温。进入5月以来，北京、上海、广州等一线城市开始大规模推地，武汉、温州、南京等二三线城市也亮出大规模的推地计划。上周，40个大中城市宅地供应达到202万平方米，环比大幅增长302%。而从5月3日到5月10日，上海、广州以及长沙三地出现3个年内地王。一方面，土地购置均价上涨20%以上；另一方面，房企踊跃拿地非常积极。大家不免担心，土地交易活跃的背后，已经长期在高位运行的房价，是不是还在酝酿着蠢蠢欲动的涨势？
经济之声特约评论员、资深房地产专家韩世同对这个话题进行了评论。
五月的楼市相对平静，但土地市场却持续升温。一线城市开始大规模推地，二三线城市也亮出大规模的推地计划。近期土地市场成交量大幅回升，发出了什么样的信号？
韩世同：国五条有一条很重要的内容：各地要求要加大土地的供应，尤其是要加大中小户型、中低档次土地方面的供应。现在这个措施开始执行和落地，在落地之前由于之前的供应不足等因素，部分开发企业可能在土地上面处于饥渴状态，就会出现目前在部分的城市土地市场极度火爆的状况。
多地出台了楼市限价令，房企依然非常积极的拿地，这种抢地谋发展的策略说明大多数房企对于中长期市场行情是不是依然看好？
韩世同：目前的市场的确有支持他们看好的依据，但是地王出现其实伴随着的是物极必反，因为现在有一些城市地价过高，甚至高出了同区域的楼价，就等于面粉比面包还贵，这么贵的地其实没有办法继续卖下去，实际上这会影响后续土地供应的推出，因为全部都这么高的价格来达成可能性非常小。
从"国五条"问世到现在，不断有业内人士提出，"国五条"对土地市场没有直接、明显的调控作用，而调控房价必须从调控地价入手。应该如何在这方面加强呢？
韩世同：的确应该加强，但是这种加强不应该像调房价一样采取抑制需求，不许开发商拿地的方法，我觉得现在开始，这是在开始增加供应阶段的短期现象和行为，随着供应不断的推出，像目前的短期抬高拿地的疯狂行为应该会有所改变。
一方面地方政府还是垄断供应，比较容易抬高地价，应该从制度上改变，除了政府的招拍挂，还可以通过三旧改造等方式加大多元化的供地。另外现在对土地监管，长期的囤存不开发这种现象的执法力度也比较弱，造成了有地开发商也不愿意及时的开发市场适销的，尤其是中低档中小户型的企业房，这方面政府还没有找到比较有效的方式和方法。
在不少业内人士看来，各大房企之所以能够痛快地高额购地，有两个重要原因：一是各大房企今年前四个月呈现出良好的销售业绩，资金压力得到缓解，增加了企业拿地热情；二是企业今年顺利销售后带来的补仓需求。但是"国五条"引发的市场观望情绪逐渐淡去，这个因素增加了房企对市场的期望值，在这些现象背后，房价是不是也暗藏着一种涨势？
韩世同：表面上看的确如此，但是目前地王飙涨的现象是难以维持的。因为今年各地陆续的供地规模之大前所未有，开发商有没有那么多资金按照这种高价拿地，下半年这种状况必然会改变，目前是因为之前供的太少突然之间去抢地，但随着供应的加大，开发商是否还有那么多钱？而且市场上半年很好，下半年未必有这么好。
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