[摘要] 遏制不理性的新城建设，首先要有透明的决策机制和监督机制，让土地资源的开发受到监督。其次，要改变官员提拔时以GDP为主要考核目标的问题，政府的绩效应成为考核的核心。此外，要提高官员的执政能力，特别是选择、监控和管理项目的能力。
“中国未来可能会出现近50座‘鬼城’”，这是标准排名与《投资时报》日前联合发布“中国大陆城市‘鬼城’指数排行榜(2014)”榜单预测。其中，“鬼城”指数位居前十位的城市是二连浩特、钦州、拉萨、嘉峪关、井冈山、威海、锡林浩特、嘉兴、石嘴山、三亚。
“鬼城”是如何建成的
据榜单负责人称，“鬼城”、“空城”的判定标准即城区人口与建成区面积的比值均低于0.5或稍微高于0.5。按照这一指标体系，中国未来可能会出现近50座“鬼城”。
这个标准的理论依据来自中国住建部的占用地标准，即每一平方公里建成区容纳一万人口。
举例说，一个城市的建成区面积为100平方公里，按照占用地标准，这个城市容纳的城区人口应该为100万人，而如果目前该城区仅有50万人，对外来人口的吸引力又不强，短时间内难以达到100万人的容纳量，就很可能沦为“鬼城”、“空城”。
为何会出现如此之多的鬼城呢？独立经济学家杜猛在接受《中华工商时报》记者采访时表示，因为我们国家财税制度的不合理以及对于地方GDP的考核制度，大家都对开疆拓土、制造新城感兴趣。他解释到，新城建设严重依赖土地财政，GDP导向催生“造城”热情，为了建设新城，不少地方不惜承担债务，地方利益和以GDP为导向的发展思路是“造城”的重要动机；借新城建设推动土地，地方政府获得高额土地出让金；大规模的基础设施建设带动投资，拉动GDP增长，也是漂亮的政绩。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组2013年调查了12个省区的156个地级市和161个县级市。调查发现，90%以上的地级市正在规划建设新城新区。此外，12个省会城市一共规划建设55个新城新区，有一个省会城市甚至要新建13个新城区。
在杜猛看来，过度开发、过度投资、过度透支、规模过大，这才有可能出现鬼城，特别是在人口红利逐渐消失，人口规划不大的城市，更容易出现鬼城。
国土资源部2013年的一项调查显示，391个城市的新区规划人均城市建设用地197平方米，已建成区人均城市建设用地达到161平方米，远远超过人均100平方米的国家标准。
“中国的‘鬼城’具有中国特色”，中企资本联盟副秘书长柏文喜在接受《中华工商时报》记者采访时表示，中国“鬼城”是中国特有的地方政府发展冲动下，投资驱动增长的发展模式造成的政绩化、阶段性产物。大多数是规划超前、建设超前造成的，而产业进驻和人口导入需要较长的时间。部分人口外流、缺乏产业支撑又不宜居的城市，这种超前发展可能要付出较大的代价，有可能沦为无人居住和就业的真正的“鬼城”。
杜猛说，过度超前开发造成的一个严重后果就是，资金全部被用到新城开发建设，实体经济资金短缺甚至土崩瓦解，导致社会创新能力滞后。
英国城市经济学家KJ巴顿指出，城市是一个坐落在有限空间地区内的各种经济市场，包括住房、劳动力、土地、运输等等相互交织在一起的网络系统。
杜猛说，人口的聚集是一个自然过程。在中国，众多新城区以行政主导的方式建立起来，确实是一种违背自然规律的产物。而我国的“鬼城”多处在内陆地区某些规模较小的城市，除土地、房屋之外鲜有“经济”，只有华丽的“城”，却没有相互交织、超越家庭之上的社会联系和交易行为，形成了现在有城无市、有人无气的冷清局面。
“鬼城主要责任在于政府”
国家发改委城市和小城镇改革发展中心今年4月的调查显示，90%的中国地级市正在规划新城新区，部分城市新城总面积已达建成区的七八倍，“空城”、“睡城”、“死城”等现象频现。
柏文喜表示，中国“鬼城”更多的是发展超前的产物，现存的“鬼城”大多是超前建设形成，而且建成的房地产物业基本上都已经销售出去却无人居住和使用，变为等待赚取买卖差价的投资品。
对于新区建设产生鬼城，杜猛认为，有三方面原因，首先是地方政府对政绩工程的过于重视，大量建设开发区，建设城市新区，却没有考虑城市规划和城市消化能力；其次是以建设拉动经济发展的国情，导致一些区域房地产和建设被过度投资；第三是中国投资品过少，居民对房地产的过度关注和购买，导致个人拥有多套房产。
面对可能出现的大量“鬼城”、“空城”，国土部门开始控“鬼”。国土资源部近期下发了《关于推进土地节约集约利用的指导意见》。国土部规划司司长董祚继向媒体表示，目前城市新区扩张问题比较严重，“今后我们将严控城市新区用地，能不批就不批”。
柏文喜说，中国的“鬼城”是中国经济高速增长阶段的产物。一个经济体处于高增长阶段时资产被赋予更多的前景溢价，成为虚幻的投资浮盈，而这一浮盈的财富效应吸引更多的投资进入，这就是中国房地产业之前“黄金十年”的景象和之后仍将存在较长时间的状态。房地产的投资价值导致过量的土地出让和大量的房产入市，最终成为投资品而不是用于居住，造成了中国特有的“鬼城”现象。
“鬼城主要责任在于政府”有专家认为，城镇化随着改革开放30年一直在进行中，但最近10年地方政府主导了城镇化，导致一些新城、新区在没有考虑市场需求的情况下被规划出来。地方出于政绩和GDP的考虑导致重复性建设，各种CBD和产业园不断涌现，而当地的市场需求有限，由此造成了一些空城、鬼城。政府在城镇化中因为权力过大，即使是好心，也可能办了坏事。
“鬼城式”发展难持续
对于“鬼城”，未来应该如何解决？柏文喜认为应从三方面破解，首先解决政绩观和发展观的问题，不再以经济发展、城市建设为政绩考核的核心，以社会和经济的和谐发展和人的全面发展为追求目标，改变经济增长方式，在经济中速增长的新常态下，降低投资驱动、提升消费驱动，提高经济增长的内涵和质量，以此来摆脱经济发展对于房地产的过度依赖，进而解决城市建设过度超前发展的问题。
其次，以市场化的深入推进来进行产业导入和人口导入，盘活和消化已经形成的“鬼城式”的城市建设与开发存量问题。
最后，拓宽投资渠道，让中小型民间投资拥有更多的投资选择，降低民间投资对房地产的过度投资和依赖，让房地产在很大程度上回归居住和使用这一本质功能，从而减少“鬼城”现象的发生。
杜猛表示，最重要的是引入民间资本参与到已建成的新城中，使新城的工商业获得自然复苏，用市场去调节。规划上也要进行控制，避免类似的空城进一步出现。同时，对造成空城、鬼城的责任人要予以问责。
中国改革基金会国民经济研究所常务副所长、资深研究员王梅认为，遏制不理性的新城建设，首先要有透明的决策机制和监督机制，让土地资源的开发受到监督。其次，要改变官员提拔时以GDP为主要考核目标的问题，政府的绩效应成为考核的核心。此外，要提高官员的执政能力，特别是选择、监控和管理项目的能力。“新城需不需要建，建多大？建的标准要多高？都要经过充分、细致的调研论证。”
标准排名与《投资时报》联合发布“中国大陆城市‘鬼城’指数排行榜(2014)”。其中,“鬼城”指数位居前十位的城市是二连浩特、钦州、拉萨、嘉峪关、井冈山、威海、锡林浩特、嘉兴、石嘴山、三亚。
这一榜单最终选取了排名靠前的50个城市。据榜单负责人称,这些城市基本符合标准排名对于“鬼城”、“空城”的判定标准,即城区人口与建成区面积的比值均低于0.5或稍微高于0.5。按照这一指标体系,中国未来可能会出现近50座“鬼城”。
这个标准的理论依据来自国家住建部的占用地标准—每一平方公里建成区容纳1万人口。榜单负责人表示,根据此标准,标准排名以城区人口与建成区面积的占比来计算一个城市成为“鬼城”或“空城”的可能性,并将这一数值称为“鬼城指数”。
比如,一个城市的建成区面积为100平方公里,按照占用地标准,这个城市容纳的城区人口应该为100万人,如果目前该城区仅有50万人,而该城市对外来人口的吸引力并不强的话,短时间内难以达到100万人的容纳量,就很可能沦为“鬼城”、“空城”。
面对可能出现的大量“鬼城”、“空城”有关部门开始控“鬼”。国土资源部近期下发了《关于推进土地节约集约利用的指导意见》。国土部规划司司长董祚继向媒体表示,目前城市新区扩张问题比较严重,“今后我们将严控城市新区用地,能不批就不批”。
过去五年中国新建了50个温州城
“鬼城”的出现与中国城市过去五年来的扩城大跃进有关。国土资源部2013年的一项调查显示,391个城市的新区规划人均城市建设用地197平方米,已建成区人均城市建设用地达到161平方米,远远超过人均100平方米的国家标准。
规划新城新区已成为难以遏止的地方冲动。今年4月21日,据国家发改委城市和小城镇改革发展中心调查显示,90%的中国地级市正在规划新城新区,部分城市新城总面积已达建成区的七八倍,“空城”、“睡城”、“死城”等现象频现。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组2013年调查了12个省区的156个地级市和161个县级市。调查发现,90%以上的地级市正在规划建设新城新区。此外,12个省会城市一共规划建设55个新城新区,有一个省会城市甚至要新建13个新城区。
榜单负责人透露,根据他们的研究发现,2008年到2012年五年间,中国设市城市的建成区面积增加了0.97万平方公里,相当于新建了50个温州城(截至2012年底,温州建成区面积为204平方公里)。如果以城市建设用地面积来算,结果将更加惊人。
过去十年,中国正进入城市急剧扩张的时期。中国城市规划设计研究院副院长杨保军表示,当一个国家城市化水平达到30%至70%,就意味着其已摆脱起飞期,进入发展期,城市规模急剧扩张,也就有必要进行城市扩建了。但对中小城市而言,盲目扩建并不妥当。
该榜单课题组搜集了657个设市城市过去五年中的建成区面积数据,在此基础之上计算出“中国城市过去五年年均扩城率排行榜(2014年)”,并最终截取了排名在前50位的城市。进入年均扩城率前50的城市中,大多为杨保军所称的中小城市。
榜单负责人表示,据统计,中国城市过去五年的年均扩城率为5.34%。而在年均扩城率榜单中位居前十位的城市为广东汕尾、江苏南通、海南三亚、内蒙古通辽、四川达州、宁夏吴忠、四川泸州、山东德州、山东济宁、福建泉州。
据中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平透露,2000年—2010年十年间,城镇建成区面积扩张了64.45%。而这一趋势正在由省会城市向地级市以及县级市下沉。标准排名的扩城率榜单进一步验证了此现象。
如果以过去五年中国城市建成区增加面积的值来计算,排名前十的基本都为特大城市或大城市,符合中国城市化进程规律。这十个城市分别为:重庆、苏州、东莞、乌鲁木齐、广州、北京、合肥、天津、长春和大连。
北上广深等一线城市引领一批二线省会城市占据了此榜单的主要位置。这说明,未来中国新型城镇化的主力依然会是这些特大城市和大城市。经济活力和对外来人口的吸引力是这些城市建成区面积不断扩大的重要因素。
标准排名的研究同时发现,吉林、常熟、鸡西、十堰、双鸭山、潮州、平凉、延吉、丹江口、满洲里等十个城市,在过去五年当中建成区的面积增长几乎为零。这从另一个角度说明,这些城市过去五年间缺乏经济增长活力。
5.34%的扩城率或致50座“鬼城”
目前中国尚未从立法层面对城市规模概念进行定义。但2010年,一个新的对城市规模判定的标准获得了学界认可:人口50万以下的为小城市,50万~100万的为中等城市,100万~300万的为大城市,300万~1000万的为特大城市,1000万以上的为巨大型城市。
仇保兴在国家住建部副部长任内曾呼吁,中国城市规划绝不能步美国后尘即大幅降低单位土地面积上的人口密度,造成严重的能源、生态、耕地等资源的浪费。他称,中国人口众多,必须选择紧凑型城镇的发展模式,坚持每一平方公里建成区1万人口的占用地标准。
根据国家住建部这一占用地标准,城市规模也可以按照建成区面积大小来定义,即建成区面积50平方公里以下的为小城市,50~100平方公里的为中等城市,100~300平方公里的为大城市,300~1000平方公里的为特大城市,1000平方公里以上的为巨大型城市。
按前述的扩城面积,过去五年,中国设市城市的城区人口仅增加了0.35亿人,以住建部一平方公里建成区容纳一万人的城市标准,新建的0.97万平方公里需要容纳0.97亿人,这意味着,仍有0.62亿的人口容纳缺口,当然也意味着将有一批城市成为“鬼城”。
根据这一标准,榜单最终选取了排名靠前的50个城市,其城区人口与建成区面积的比值均低于0.5或稍微高于0.5,意味着中国未来可能会出现近50座“鬼城”。
榜单负责人称,他们的研究发现,媒体报道过的昆明、郑州、天津等地“鬼城”、“空城”现象或为短时间的现象甚至假象,更准确而言,应该是这些城市的新城区发展处于过渡期,以这几个城市的经济活力和城区人口总量来看,未来不太可能成为“鬼城”、“空城”。而媒体关注的鄂尔多斯、威海、三亚等城市的“鬼城”、“空城”现象,按照该榜单标准,的确属于“鬼城”、“空城”范畴。在上榜的一些旅游城市中,外来人口多为游客,无法形成支撑当地经济社会发展的稳定力量,其城市扩张很可能导致“鬼城”、“空城”现象。三亚的“候鸟城市”现象便说明了这一点。
“鬼城”现象已经引起了国家有关部委的注意。国土资源部近期下发了《关于推进土地节约集约利用的指导意见》。去年以来,国土部配合发改委等部门研究制定了《城市新区设立审核办法》。国土部规划司司长董祚继向媒体表示,目前城市新区扩张问题比较严重,“今后我们将严控城市新区用地,能不批就不批”。
按照相关要求,今后国土部将严格核定各类城市新增建设用地规模,适当增加城区人口100万~300万的大城市新增建设用地,合理确定城区人口300万~500万的大城市新增建设用地,从严控制城区人口500万以上的特大城市新增建设用地。
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