[摘要] 国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见
国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见
国发〔2015〕45号
省、自治区、直辖市人民 ，国务院各部委、各直属机构：
进一步深化农村金融改革创新，加大对“三农”的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，做好农村承包土地(指耕地)经营权和农民住房财产权(以下统称“两权”)抵押贷款试点工作，提出以下几点意见。
一、总体要求
(一)指导思想。
贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入落实党 、国务院决策部署，按照 权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。
(二)基本原则。
一依法有序。“两权”抵押贷款试点要坚持于法有据，遵守土地管理法、城市房地产管理法等有关法律法规和政策要求，先在批准范围内开展，待试点积累经验后再稳步推广。涉及被突破的相关法律条款，应提请人大常委会授权在试点地区暂停执行。
二自主自愿。切实尊重农民意愿，“两权”抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。流转土地的经营权抵押需经承包农户同意，抵押仅限于流转期内的。金融机构要在财务可持续基础上，按照有关规定自主开展“两权”抵押贷款业务。
三稳妥推进。在维护农民合法权益前提下，妥善处理好农民、农村集体经济组织、金融机构、 之间的关系，慎重稳妥推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作。
四风险可控。坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。完善试点地区确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿和抵押物处置机制等配套政策，防范、控制和化解风险，确保试点工作顺利平稳实施。
二、试点任务
(一)赋予“两权”抵押融资功能，维护农民土地权益。在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策基础上，稳妥有序开展“两权”抵押贷款试点。加强制度建设，引导和督促金融机构始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革试点的出发点和落脚点，落实“两权”抵押融资功能，明确贷款对象、贷款用途、产品设计、抵押价值评估、抵押物处置等业务要点，盘活农民土地用益物权的财产属性，加大金融对“三农”的支持力度。
(二)推农村金融产品和服务方式创新，加强农村金融服务。金融机构要结合“两权”的权能属性，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度，简化贷款管理流程，扎实推进“两权”抵押贷款业务，切实满足农户等农业经营主体对金融服务的有效需求。
鼓励金融机构在农村承包土地的经营权剩余使用期限内发放中长期贷款，有效增加农业生产的中长期信贷投入。鼓励对经营规模适度的农业经营主体发放贷款。
(三)建立抵押物处置机制，做好风险保障。因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。
农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。
(四)完善配套措施，提供基础支撑。试点地区要加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房 权确权登记颁证，探索对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。
农民住房财产权设立抵押，需将宅基地使用权与住房 权一并抵押。按照党 、国务院确定的宅基地制度改革试点工作部署，探索建立宅基地使用权有偿转让机制。依托相关主管部门建立完善多级联网的农村土地产权交易平台，建立“两权”抵押、流转、评估的专业化服务机制，支持以各种合法方式流转的农村承包土地的经营权用于抵押。建立健全农村信用体系，有效调动和增强金融机构支农的积极性。
(五)加大扶持和协调 力度，增强试点效果。人民银行[微博]要支持金融机构积极稳妥参与试点，对符合条件的农村金融机构加大支农再贷款支持力度。银行业监督管理机构要研究差异化 政策，合理确定资本充足率、贷款分类等方面的计算规则和激励政策，支持金融机构开展“两权”抵押贷款业务。
试点地区结合实际，采取利息补贴、发展 支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制。保险监督管理机构要进一步完善农业保险制度，大力推进农业保险和农民住房保险工作，扩大保险覆盖范围，充分发挥保险的风险保障作用。
三、组织实施
(一)加强组织领导。人民银行会同 农办、发展改革委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、税务总局、林业局、法制办、银监会、保监会等单位，按职责分工成立农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作指导小组和农民住房财产权抵押贷款试点工作指导小组(以下统称指导小组)，切实落实党 、国务院对“两权”抵押贷款试点工作的各项要求，按照本意见指导地方人民 开展试点，并做好专项统计、跟踪指导、评估总结等相关工作。指导小组办公室设在人民银行。
(二)选试点地区。“两权”抵押贷款试点以县(市、区) 区域为单位。农村承包土地的经营权抵押贷款试点主要在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区开展；农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。省级人民 按照封闭运行、风险可控原则向指导小组办公室推荐试点县(市、区)，经指导小组审定后开展试点。
各省(区、市)可根据当地实际，分别或同时申请开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押贷款试点。
(三)严格试点条件。“两权”抵押贷款试点地区应满足以下条件：一是农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房 权确权登记颁证 ，农村产权流转交易市场健全，交易行为公开规范，具备较好基础和支撑条件；二是农户土地流转意愿较强，农业适度规模经营势头良好，具备规模经济效益；三是农村信用环境较好，配套政策较为健全。
(四)规范试点运行。人民银行、银监会会同相关单位，根据本意见出台农村承包土地的经营权抵押贷款试点管理办法和农民住房财产权抵押贷款试点管理办法。银行业金融机构根据本意见和金融管理部门制定的“两权”抵押贷款试点管理办法，建立相应的信贷管理制度并制定实施细则。
试点地区成立试点工作小组，严格落实试点条件，制定具体实施意见、支持政策，经省级人民 审核后，送指导小组备案。集体林地经营权抵押贷款和草地经营权抵押贷款业务可参照本意见执行。
(五)做评估总结。认真总结试点经验，及时提出制定修改相关法律法规、政策的建议，加快推动修改完善相关法律法规。人民银行牵头负责对试点工作进行跟踪、监督和指导，开展年度评估。试点县(市、区)应提交总结报告和政策建议，由省级人民 送指导小组。指导小组形成试点工作报告，提出相关政策建议。全部试点工作于2017年底前完成。
(六)取法律授权。试点涉及突破《中华人民共和国物权法》 百八十四条、《中华人民共和国担保法》第三十七条等相关法律条款，由国务院按程序提请人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。
国务院
2015年8月10日
(此件公开发布)
土地流转深层次矛盾的化解，有待机制规范创新，农业产业链条中农民、企业与 间分工与合作关系的重塑
伴随着农地确权、农村产权制度改革等一系列重大部署的展开，农村土地流转呈加速推进态势。记者在东方、琼海、海口等市调研了解到，新一轮土地流转正在推动品牌农业、现代农业的发展，之前部分地区土地流转中存在的“富企不富农”怪圈正在被打破。
土地流转与以往相比明显规范，但诸多深层次矛盾仍待破解。面临流转方式尚待进一步规范避免时间成本过高，土地历史遗留问题多以及农村过剩劳动力如何转移等难题。
规范化流转激活农业产业化
“我们村里的人现在很少种田了，都出去打工了。”东方市小岭合作社职工高昌艳说，种田成本很高，如防治病虫害、化肥、雇机械插秧和收割等开支都不小，这样一来自己种就不划算。而在外打工，一天能挣两三百元，所以农户都把土地外租了。去年，村里已经给农地确权了，宅基地也发了本，农民不担心土地收不回。土地租金的价格一直是向上的趋势，今年好的水田一亩可以租到500元年，差的坡地也要300元。小岭村的农民家里一般都有二三十亩土地，租地是一笔不小的收入。
另一方面，土地出租后形成规模化种植，效益比农户自己种要好得多。高昌艳说，小岭合作社种植出口花卉，租用了村民的几百亩土地。前年销售收入1870万元，去年增长到了2263万元，利润超过了600万元。同时，合作社还有30多名正式职工，到了农忙季节，还雇用临时的“农业工人”150多名，每天工资也涨到了150多元。由于合作社不断引进优良的花卉品种，吸引周边农户也搞起了花卉种植，带动作用十分明显。
“东方市是农业大市，合作社目前租用了本地农民3000多亩土地，做订单农业，主要种植水稻和瓜菜，去年销售额2000多万元，每亩生产成本2700元。扣除各项开支后，利润还不错。”海南东方惠农合作社负责人王仕明告诉记者，出租土地的农民平时进城打工，忙时当“农业工人”，再加上土地租金，农户就有了三份收入。
“土地流转才能引导企业的项目、资金注入农村，为农业机械化、现代化创造条件，也是帮助农民进城的重要支撑力。”东方市农业局局长卞小燕说。
记者采访了解到，在海口、三亚等海南 城市，城市周边的农地出租效益更好，部分农村实现了农户与经营者双赢。海口琼山区云龙镇美丹村、云阁村等村庄，村里年轻人自上个世纪90年代就大量外出打工，数百亩土地长期撂荒。此后两村的村委会号召村民种植橡胶林，但是去年一场超强台风过后，橡胶林大半被毁。今年初，农业龙头企业大昭圣典公司租用了两个村庄500多亩土地搞规模化种植，还培训留守村民当“农业工人”。美丹村村民吴淑和开心地告诉记者，土地租金一亩800元年，如果到大昭圣典公司去种菜，月工资有2500元，一家农户的年收入至少可以增加两三万元。
云龙镇农村产权交易平台职工曾蕊介绍，目前全镇累计土地流转面积6781亩。其中，金德丰莲雾基地、金棕榈花卉苗木实用性人才培训基地、美丹现代农业产业园、云美路花卉苗木生产交易示范基地等一批示范项目，打造出“云龙淮山”、“中国红”莲雾等一批特色农业品牌，推动现代农业发展。2014年云龙镇农民人均纯收入达9554元，较上年增长20%。
创新规范是下一步流转的主题
记者在采访中了解到，随着土地确权的全面铺开以及农村产权市场的出现，目前的土地流转比以往得到了明显规范。但是仍面临着流转方式不规范、时间成本过高、土地历史遗留问题多以及农村过剩劳动力转移等难点。
“现在租农民的地越来越难了，主要是市场不规范。”东方惠农合作社负责人王仕明说，合作社原本规划要租用土地1.2万亩，建成现代化的水稻育种基地，但是努力了几年，现在的规模也只有3000多亩。困难在于农户出租土地随意性太大。老百姓都不愿意长租，因为租金每隔几年都要涨一涨，有的农户甚至要求一年一签合同。少数农户不愿意出租，所以想要集中连片也很难。现在通过村委会的帮助，找农户一家一户去谈，花费了大量的时间，也不一定能租下来。
其次是历史遗留问题多，土地细碎化严重。海南省农业厅厅长江安华介绍，由于历史原因，海南省农村集体留用地过多；而 轮和第二轮农村土地承包经营权确权时，由于技术手段限制，导致土地面积不清、四至不清，以及未将坡地纳入确权范围，不少坡地权属不清，造成了大量的土地纠纷。由于过去长期存在的土地基础设施落后，农田肥瘦不一，海南省不少地方农民承包地有细碎化特点。
此外，过去土地流转存在不公开、不透明、不规范的现象，不少土地出租面积过大、租期过长、租金过低等“三过”现象，并滋生农村腐败等严重问题。东方市就曾经出现一位村委会主任，用家人名义租用村集体土地4500亩，而租金却平均每亩不足0.5元/年；他将其中745亩地以每亩450元的价格转租，仅此一项，每年就获利30万元。这些问题，都需要加以解决。
第三是海南的基本省情决定了土地流转无法大规模快速推进。海南省农业厅信息处张海龙介绍，与北方平原省份相比，海南农村户均耕地面积不到10亩，每亩耕地“承载”的农民明显偏多；与东部发达省份相比，海南农业技术含量低、农民知识水平偏低，每亩土地产生的效益偏低；与中部省份相比，海南并未出现大量农村空心化和土地抛荒现象。
在这样的背景下，推进土地流转、引进工商资本进入农村，必须考虑到规模的“适度”与农民的自愿，不能出现富企不富农、企业进入农民失业现象。这就需要创新土地流转方式和农民与企业合作方式， 是要考虑农民、企业与 三者，在农业生产要素和农业产业链条中的分工与合作。
农企融合破解
“富企不富农”怪圈
据海南省农业厅新统计，截至今年6月末，已有三亚、东方、海口、琼海等14个市县全面开展了确权登记颁证工作。全省已测量农村土地面积466.5万亩，占国土“二调”农村耕地面积的49%，颁发农村土地承包经营权证77459本，建立档案222119卷。今年5月，省委办公厅省 办公厅印发了《海南省全面推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，计划于今年底前完成确权土地测量及核查公示工作，2016年底前基本完成农村土地确权登记。
“土地确权是进一步稳定农民土地承包权、明确农民财产权，是放活经营权、培育新型农业经营主体等农村改革的基础性工作。”江华安说，去年以来，海南省以问题为导向，创新工作思路，加快推进农村土地确权登记工作，切实解决农村土地腐败问题、“三过”问题，要让农村土地租得出去、收得回来。
江华安介绍，为推进工作，海南省制定工作指南和技术规程，出台检验验收标准，建立工作进展通报制度，建立覆盖省、市县、乡镇三级的农村土地承包经营管理信息平台。同时，针对试点工作中基层反映的问题进行总结归纳，逐条研究可行性方案，下发《确权登记颁证工作有关问题处理意见》。
此外，海南省还将建设全省统一的农村土地流转市场和服务 ，包括1个省级流转服务 ，22个市县区级服务 。同时，将推动实行农村土地流转合同制，健全农村土地承包经营纠纷仲裁体系，探索“基准地价、公开招租竞标”的流转制度。同时，争取年内制定出台《海南省农村土地承包经营权流转管理条例》，探索建立工商企业流转农业用地风险保证金制度，严禁农用地非农化。
与此同时，为了打破土地流转“富企不富农”的怪圈，海南省重点培育新型农业生产经营主体，重点要探索企业与农民的利益联结机制，促进两者之间的互利融合。今年，省农业厅与省农信社合作重点培养500家示范社。同时，制定培育农民专业合作社示范社标准，推广好的合作社经验，对空壳合作社、运行不规范合作社进行清理和整顿。
“我们还计划创新新型职业农民培训机制，改变每年几十万人次的培训模式，按照扶优扶强的原则，依托龙头企业和培训机构，整合资源，重点培训一批致富带头人，建立档案和跟踪服务机制，争取培训一个就成才一个。”江华安表示。
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